ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
Karar Tarihi : 28/9/2023
R.G. Tarih – Sayı : 14/11/2023 – 32369
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURANLAR:
- Ankara 17. İdare Mahkemesi (E. 2023/35)
- Ankara 10. İdare Mahkemesi (E. 2023/52)
- Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesi (E. 2023/118)
İTİRAZLARIN KONUSU: 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun
14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci
fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci
cümlesinin “…ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler
kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak
durdurulur…” bölümünün Anayasa’nın 2., 13., 35., 36., 38., 48. ve 49. maddelerine aykırılığı ileri
sürülerek iptaline karar verilmesi talepleridir.
OLAY: Akaryakıt istasyonlarının mühürlenmesine ve faaliyetlerinin durdurulmasına ilişkin
işlemlerin iptalleri talebiyle açılan davalarda itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu
kanısına varan Mahkemeler, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ
A. İptali İstenen Kanun Hükmü
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendi
şöyledir:
“g) (Ek:29/4/2021-7318/10 md.) Bu Kanuna göre lisansa tabi faaliyetler ile ilgili olarak,
4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun 359 uncu maddesinin (a) ve (b) fıkraları
kapsamında; muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma, belgelerin
asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma
suçları ile aynı maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiğinin anılan Kanunun 367 nci maddesi
uyarınca Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi ile birlikte durum, Kuruma da iletilir ve Kurum
tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer
olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur ve bu
süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez. Kesinleşmiş
mahkeme kararına göre lisans sahiplerinin lisansı iptal edilir. Bu bent kapsamında kalan fiillere
ilişkin olarak verilen idari para cezaları ödenmediği müddetçe lisansa konu tesis için lisans
verilmez. Bu bent kapsamındaki suçlara ilişkin vergi incelemesi sonuçlanıncaya kadar söz konusu
tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez.”
B. İlgili Görülen Kanun Hükmü
4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun;
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
2- maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Kaçakçılık Suçları ve Cezalar
Madde 359 – (Değişik: 23/1/2008-5728/276 md.)
a) Vergi kanunlarına göre tutulan veya düzenlenen ve saklanma ve ibraz mecburiyeti bulunan;
…
2) Defter, kayıt ve belgeleri tahrif edenler veya gizleyenler veya muhteviyatı itibariyle yanıltıcı
belge düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar,
Hakkında on sekiz aydan beş yıla kadar hapis cezasına hükmolunur. Varlığı noter tasdik
kayıtları veya sair suretlerle sabit olduğu halde, inceleme sırasında vergi incelemesine yetkili kimselere
defter ve belgelerin ibraz edilmemesi, bu fıkra hükmünün uygulanmasında gizleme olarak kabul edilir.
Gerçek bir muamele veya duruma dayanmakla birlikte bu muamele veya durumu mahiyet veya miktar
itibariyle gerçeğe aykırı şekilde yansıtan belge ise, muhteviyatı itibariyle yanıltıcı belgedir.
b) Vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti
bulunan defter, kayıt ve belgeleri yok edenler veya defter sahifelerini yok ederek yerine başka
yapraklar koyanlar veya hiç yaprak koymayanlar veya belgelerin asıl veya suretlerini tamamen
veya kısmen sahte olarak düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar, üç yıldan sekiz yıla kadar
hapis cezası ile cezalandırılır. Gerçek bir muamele veya durum olmadığı halde bunlar varmış gibi
düzenlenen belge, sahte belgedir.
…
ç) (Ek:29/4/2021-7318/4 md.) Hazine ve Maliye Bakanlığınca yetkilendirilmediği halde,
ödeme kaydedici cihaz mührünü kaldıran, donanım veya yazılımını değiştiren veya yetkilendirilmiş
olsun ya da olmasın ödeme kaydedici cihazın hafıza birimlerine, elektronik devre elemanlarına veya
harici donanım veya yazılımlarla olan bağlantı sistemine ya da kayıt dışı satışın önlenmesi için
kurulan elektronik kontrol ve denetim sistemleri veya ilgili diğer sistemlere fiziksel veya bilişim
yoluyla müdahale ederek; gerçekleştirilen satışlara ait mali belge veya bilgilerin cihazda kayıt
altına alınmasını engelleyen, cihazda kayıt altına alınan bilgileri değiştiren veya silen, ödeme
kaydedici cihaz veya bağlantılı diğer donanım ve sistemler ya da kayıt dışı satışın önlenmesi için
kurulan elektronik kontrol ve denetim sistemleri veya ilgili diğer sistemler tarafından Hazine ve
Maliye Bakanlığı veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına elektronik ortamda iletilmesi gereken
belge, bilgi veya verilerin iletilmesini önleyen veya bunların gerçeğe uygun olmayan şekilde
iletilmesine sebebiyet verenler üç yıldan sekiz yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.
…” - maddesi şöyledir:
“Bazı kaçakçılık suçlarının cezalandırılmasında usül:
Madde 367 – (Değişik: 23/1/2008-5728/280 md.)
(Değişik birinci fıkra: 23/7/2010-6009/13 md.) Yaptıkları inceleme sırasında 359 uncu
maddede yazılı suçların işlendiğini tespit eden Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları
tarafından ilgili rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla doğrudan doğruya ve vergi
incelemesine yetkili olan diğer memurlar tarafından ilgili rapor değerlendirme komisyonunun
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
3
mütalaasıyla vergi dairesi başkanlığı veya defterdarlık tarafından keyfiyetin Cumhuriyet
başsavcılığına bildirilmesi mecburidir.
359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğine sair suretlerle ıttıla hasıl eden Cumhuriyet
başsavcılığı hemen ilgili vergi dairesini haberdar ederek inceleme yapılmasını talep eder.
Kamu davasının açılması, inceleme neticesinin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesine
talik olunur.
(Ek dördüncü fıkra:29/4/2021-7318/5 md.) 359 uncu maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların
işlendiğinin inceleme sırasında tespiti halinde incelemenin tamamlanması beklenmeksizin, sair
suretlerle öğrenilmesi halinde ise incelemeye başlanmaksızın Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş
Yardımcıları tarafından bu tespitlere ilişkin rapor düzenlenir ve rapor değerlendirme
komisyonunun mütalaasıyla birlikte keyfiyet Cumhuriyet başsavcılığına bildirilir. Kamu davasının
açılması için incelemenin tamamlanması şartı aranmaz.
(Ek beşinci fıkra:8/4/2022-7394/5 md.) 359 uncu maddede yazılı suçlara ilişkin
yürütülmekte olan soruşturma veya kovuşturmalarda mütalaaya konu fiilin, başka bir kişi
tarafından veya başka bir kişiyle birlikte gerçekleştirildiğinin ortaya çıkması durumunda, bu kişi
bakımından kamu davası açılması için rapor düzenlenmesi ve mütalaa verilmesi şartı aranmaz.
359 uncu maddede yazılı suçlardan dolayı cezaya hükmedilmesi, vergi ziyaı cezası veya
usulsüzlük cezalarının ayrıca uygulanmasına engel teşkil etmez.
(İptal fıkra: Anayasa Mahkemesi’nin 4/11/2021 tarihli ve E.: 2019/4, K.: 2021/78 sayılı
Kararı ile.)”
II. İLK İNCELEME
A. E.2023/35 Sayılı Başvuru Yönünden
- maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
- Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin
GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan
GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin
MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla
16/2/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
B. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden - Anılan İçtüzük hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir
ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL,
Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan
FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 22/3/2023 tarihinde yapılan ilk
inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
C. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden - İçtüzük hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA,
Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf
Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN,
Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 13/7/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
4
toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE
karar verilmiştir.
III. BİRLEŞTİRME KARARLARI
A. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden - 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164
sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve
7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci cümlesinin “…ve Kurum
tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına
dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur…” bölümünün
iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itiraz başvurusuna ilişkin E.2023/52 sayılı davanın,
aralarındaki hukuki irtibat nedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının
kapatılmasına, esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 22/3/2023
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
B. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden - 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164
sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve
7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci cümlesinin “…ve Kurum
tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına
dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur…” bölümünün
iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itiraz başvurusuna ilişkin E.2023/118 sayılı davanın,
aralarındaki hukuki irtibat nedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının
kapatılmasına, esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 13/7/2023
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV. ESASIN İNCELENMESİ - Başvuru kararları ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafından hazırlanan işin
esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları
ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam - Enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol faaliyetlerinin yasal çerçevesi 5015
sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin
olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde
kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde
sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır. - Kanun hükümleri uyarınca petrol ile ilgili; rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama,
iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya
işletilmesi, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınması
zorunludur. Petrol piyasasını düzenleme ve lisans verme görevi kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve
mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna (EPDK) verilmiştir. - Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinde, 213 sayılı
Kanun’un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilen muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme
veya bu belgeleri kullanma suçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asıl veya suretlerini tamamen
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
5
veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynı maddenin (ç)
fıkrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariç her türlü tesiste, lisansa tabi tüm
faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar
EPDK tarafından geçici olarak durdurulacağı düzenlenmiştir. Söz konusu cümlenin “…ve Kurum
tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına
dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur…” bölümü itiraz
konusu kuralı oluşturmaktadır. - İtiraz konusu kural, idarece tesis edilecek tedbirin kapsamını ve süresini göstermektedir.
Buna göre; EPDK tarafından rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetler geçici olarak
durdurulacak ve bu geçici durdurma tedbiri Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer
olmadığına dair karar verilinceye veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar devam edecektir.
B. İtirazların Gerekçeleri - Başvuru kararlarında özetle; itiraz konusu kural nedeniyle lisansa tabi faaliyetlerin
durdurulmasına ilişkin kararın hukuka uygun olup olmadığı ile uyuşmazlığın esasına yönelik
hususların idari yargı mercii tarafından incelenemediği, bu durumun etkili bir hak arama imkânını
ortadan kaldırdığı, yalnızca idari tespitlerin yeterli kabul edilmesinin ilgililerin peşinen suçlu
sayılması anlamına geldiği, ceza soruşturması/kovuşturması sürecinin sona ermesine kadar işletme
hakkında hiçbir tasarrufta bulunulamamasının çalışma ve mülkiyet hakkına ölçüsüz müdahaleye
neden olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13., 35., 36., 38. ve 48. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu - Anayasa’nın “Çalışma ve sözleşme hürriyeti” başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasında
“Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak
serbesttir.” denilmek suretiyle çalışma özgürlüğünün bir parçası olan özel teşebbüs özgürlüğü
herkes yönünden güvenceye bağlanmıştır. Özel teşebbüs özgürlüğü, her gerçek veya özel hukuk
tüzel kişisinin tercih ettiği alanda ekonomik-ticari faaliyette bulunmak üzere teşebbüs
kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini ve faaliyeti ile mesleğini devletin veya
üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın dilediği biçimde yürütebilmesini ifade etmektedir (AYM,
E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015). - Kural, rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer
olmadığına dair kararın veya mahkeme kararının kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulmasını
öngörmek suretiyle teşebbüs özgürlüğüne yönelik bir sınırlama getirmektedir. - Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın
yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla
sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik
Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” denilmektedir. Buna göre temel hak
ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunla yapılması, Anayasa’da öngörülen
sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması gerekir. - Bu kapsamda teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen
var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve
öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir. - Esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması
Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
6
devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve
kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu
otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması
gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk
normlarının öngörülebilir olmasını, kişilerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven
duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden
kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla
Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2.
maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır. - İtiraz konusu kural uyarınca faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbirinin uygulanması
için öncelikle kuralda belirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının işlenip işlenmediğinin tespiti amacıyla
lisansa tabi faaliyet gösterenlerin eylemlerinin incelemeye konu edilerek Vergi Denetim Kurulu
müfettişlerince bu mükellefler hakkında rapor düzenlenmesi gerekmektedir. Daha sonra vergi
müfettişlerince yapılan inceleme sonucunda bu fiillerin işlendiği yönünde rapor tanzim edilmesi
durumunda düzenlenen raporun geçici faaliyet durdurma işlemi yapılmaksızın Vergi Denetim
Kurulu Başkanlığına intikal ettirilmesi ve rapor değerlendirme komisyonunun olumlu
mütalaasından geçtikten sonra Cumhuriyet Başsavcılığına gönderilerek suç duyurusunda
bulunulması gerekmektedir. Son aşamada lisansa tabi tüm faaliyetlerin geçici olarak durdurulması
tedbirinin uygulanması amacıyla Vergi Denetim Kurulu tarafından EPDK’ya bildirimde
bulunulması ve EPDK tarafından denetim yetkisine sahip kolluk birimleri aracılığıyla ilgili tesis
mühürlenerek lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme
kararı kesinleşinceye kadar durdurulacağı anlaşılmaktadır. - Bu itibarla geçici olarak faaliyet durdurma tedbirini gerektiren hâller, tedbirin kim
tarafından tesis edileceği ve devam edeceği azami sürenin herhangi bir tereddüde yer vermeyecek
biçimde açık ve net olarak belirlendiği gözetildiğinde kuralın belirli ve öngörülebilir olduğu
anlaşılmaktadır. - Anayasa’nın 48. maddesinde özel teşebbüs özgürlüğü mutlak bir hak olarak
düzenlenmemiş olup anılan maddenin ikinci fıkrasında “Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin
gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını
sağlayacak tedbirleri alır.” hükmüne yer verilmek suretiyle millî ekonominin gerekleri ve sosyal
amaçlarla bu özgürlüğe sınırlamalar getirilebilmesine imkân sağlanmıştır. Nitekim maddenin
gerekçesinde de “Devlet, kamu yararı olan hallerde ve millî ekonominin gerekleri ve sosyal
amaçlarla özel teşebbüs özgürlüğüne sınırlamalar getirebilir.” denilerek millî ekonominin gerekleri
ve sosyal amaçların özel teşebbüs özgürlüğü yönünden birer sınırlama sebebi olduğu vurgulanmıştır
(AYM, E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015). - Kuralla, petrol piyasasında vergi kaçakçılığıyla etkin şekilde mücadele edilmesinin ve
bu nedenle devletin vergi kaybına uğramasının önlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu
itibarla vergi kaybının ve suç işlenmesinin önlenmesi amacıyla teşebbüs özgürlüğüne müdahalede
bulunulmasının anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığı sonucuna ulaşılmıştır. Ancak
sınırlamanın meşru bir amacının bulunması yeterli olmayıp ölçülü olması da gerekmektedir. - Anayasa’nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülük ilkesi ise elverişlilik,
gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın
ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç
bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile
ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen
amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
7 - Petrol piyasasında lisansa tabi faaliyetlerde kuralda belirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının
işlendiği tespit edilen tesislerin faaliyetlerinin geçici olarak durdurulması sonucunda vergi kaybı
riskinin azalacağı açıktır. Bu itibarla kuralın anılan meşru amaca ulaşma bakımından elverişli
olmadığı söylenemez. - Faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbiri teşebbüsün ekonomik geleceğini tehlikeye
düşürdüğünden oldukça ağır bir sınırlamadır. Bu bağlamda daha hafif bir sınırlama aracının bulunup
bulunmadığı önem taşımaktadır. Faaliyetin geçici olarak durdurulması yerine teminat göstererek
faaliyetin devamına imkân tanınması da başvurulabilecek araçlardan biridir. Ancak tedbire konu
faaliyet alanında çok kısa sürede oldukça yüksek tutarlarda vergi kaçakçılığının yapılabilmesinin
mümkün olması karşısında teminat gösterme yükümlülüğünün meşru amaca ulaşılması bakımından
faaliyetin geçici olarak durdurulması kadar etkili sonuç doğurmayabileceği anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla kanun koyucunun doğrudan faaliyetin geçici olarak durdurulmasını öngörmüş
olmasının takdir yetkisi kapsamında kaldığı ve gerekli olduğu sonucuna ulaşılmıştır. - Kanun dışı faaliyetin önlenmesi bakımından idarece yapılacak tespit üzerine faaliyetin
geçici olarak durdurulması etkili bir araçtır. Söz konusu tedbir işleminin bir mahkeme tarafından
uygulanması gerektiğine dair anayasal güvence bulunmamakla birlikte tedbirin yargısal bir tespit
olmadan uygulanacak olması hatalı değerlendirmelerin yapılması ihtimalini de beraberinde
getirmektedir. Buna karşın tedbir işlemine karşı Anayasa’nın 125. maddesi uyarınca idari yargı
yoluna başvurulması ve açık bir hukuka aykırılığın bulunduğu hâllerde yargı mercilerince
yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi mümkündür. - Diğer yandan faaliyetin geçici olarak durdurulmasına neden olan fiiller sebebiyle
yapılacak ceza yargılamasının idari tedbir üzerindeki etkisi de orantılılık incelemesinde
gözetilmelidir. Buna göre idarenin faaliyeti geçici olarak durdurma işlemi, Cumhuriyet
Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar
devam edecektir. 5015 sayılı Kanun’da tedbir işleminin değişen şartlara göre soruşturma ve
kovuşturma aşamasında gözden geçirilmesine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmadığı gibi kişi
hakkında yürütülen ceza yargılamasında kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın veya beraat
kararının verildiği ancak henüz kesinleşmediği döneme dair bir istisnanın da yer almadığı
anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kişi hakkında yürütülen ceza yargılamasında idarenin tespitinden farklı
bir değerlendirme yapıldığı durumlarda kuralın idarenin tedbir işlemini sebep unsuru yönünden
yeniden gözden geçirmesine imkân tanımadığı sonucuna ulaşılmıştır. - Bu itibarla tedbir işleminin değişen şartlara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında
gözden geçirilerek kaldırılmasına veya bu süre zarfında faaliyetin geçici olarak durdurulmasında
daha hafif tedbirin uygulanmasına imkân tanımayan kuralın kişilere aşırı bir külfet yüklediği ve
kamu zararının önlenmesi biçimindeki amaç ile teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlama arasındaki
makul dengenin bozulduğu, kuralın orantısız, dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlamaya neden olduğu
anlaşılmaktadır. - Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Muhterem İNCE bu görüşe katılmamıştır.
Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda
belirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler
kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme
yapılmasına gerek görülmemiştir.
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
8
Kural Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca
Anayasa’nın 36. ve 38. maddeleri yönünden incelenmemiştir.
V. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ - 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı
kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün belirli kurallarının iptali, diğer
kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa
Mahkemesince iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir. - 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinin
“…ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya
yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur…”
bölümünün iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan anılan cümlenin “…ve bu süre içinde söz
konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez.” bölümünün 6216 sayılı
Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.
VI. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU - Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal
kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa
Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın
Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmak suretiyle Anayasa
Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde iptal kararının Resmî Gazete’de yayımlandığı günden
başlayarak yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği
belirtilmektedir. - 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinde
yer alan “…ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler
kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak
durdurulur…” ve “…ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de
lisans verilmez.” bölümlerinin iptal edilmeleri nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını
ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükümlerinin kararın Resmî
Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VII. HÜKÜM
4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı
Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318
sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin;
A. Birinci cümlesinin; - “…ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler
kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak
durdurulur…” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Muhterem İNCE’nin
karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
9 - “…ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans
verilmez.” bölümünün 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE
OYBİRLİĞİYLE,
B. İptal hükümlerinin tamamının Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE
OYBİRLİĞİYLE,
28/9/2023 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
10
KARŞIOY GEREKÇESİ - Mahkememiz çoğunluğu tarafından 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası
Kanunu’nun 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinin “…ve Kurum
tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına
dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur…” bölümünün
iptaline karar verilmiştir. - Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinde, 213 sayılı
Kanun’un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilen muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme
veya bu belgeleri kullanma suçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asıl veya suretlerini tamamen
veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynı maddenin (ç)
fıkrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariç her türlü tesiste, lisansa tabi tüm
faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar
EPDK tarafından geçici olarak durdurulacağı düzenlenmiştir. - Benzer bir kural, AYM’nin E.2023/32, K.2023/138, 26/7/2023 tarihli kararına konu olmuş
ve iptal edilmiştir. Anılan karara ilişkin karşıoyumda açıkladığım gerekçelerle çoğunluğun iptal
yönündeki görüşüne katılmıyorum.
Üye
Muhterem İNCE